La semana pasada el gobierno de Donald Trump difundió la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) que debería caracterizar a su segunda administración. La multiplicidad de reacciones que genero puso en el foco este tipo de documentos elaborados por los gobiernos estadounidenses. Hacer el ejercicio de poner en una perspectiva histórica el citado Informe, puede contribuir a una mejor compresión de su contenido, y de su real trascendencia.
El origen de esta obligación gubernamental se encuentra en la Ley Goldwater-Nichols de 1986, dictada durante la administración de Ronald Reagan, quien al año siguiente se constituyó en el primer presidente en elaborar una ESN. Hasta la fecha se habrían publicado diecinueve Estrategias. Esta práctica también es común en otros países, como Francia, Alemania o Rusia, cuya última versión es del año 2021. Sin embargo, esta rutina es una cuestión excepcional en los países de América Latina; Brasil es de los escasos estados que se pueden mencionar al respecto.
Como uno de los objetivos de estos Informes es comunicar al Congreso de los EE.UU. cuál es la visión estratégica que llevara a cabo el ejecutivo, suele publicarse a fines del primer año de gestión de cada administración. No obstante, esta es una práctica bastante flexible; tanto respecto del momento de su difusión, como en la periodicidad de su preparación: por ejemplo, el presidente Joe Biden presentó la ESN a principios de su segundo año, mientras que el presidente Bill Clinton divulgo siete ESN en sus ocho años de gobierno.
El escrito es difundido por el Departamento de Estado, el organismo que dirige la política exterior de EE.UU. En sus inicios, y como parte de la Ley de 1986, el texto fue parte del esfuerzo por conseguir un mayor control civil de lo militar, y que el presupuesto y su seguimiento pudiera vincularse con una visión estratégica del sector. En lo formal, se trata de escritos relativamente breves, 33 páginas tiene la versión comentada, en especial si las comparamos con nuestros cuatro Libros de la Defensa Nacional o la vigente Política de Defensa.
El responsable de la elaboración de la ESN es el Consejo de Seguridad que juega el papel principal en el proceso, al que suelen sumarse otras agencias gubernamentales, cuestión que, según especialistas norteamericanos, también habría ocurrido en esta oportunidad. El documento final es firmado por el Presidente, reflejando el carácter político-ideológico del escrito, el cual, en ocasiones como ocurre en el actual caso, adquiere un tinte partidista.
Como se trata de un trabajo que explicita la mirada presidencial del mundo, así como las amenazas, intereses y prioridades que el panorama internacional representa para los EE.UU., se suele adjudicar su redacción final al Consejero de Seguridad Nacional, o una persona muy cercana al presidente de turno. Ejemplo de lo dicho es la ESN de la anterior administración de Trump, “Una nueva ESN para una nueva era” de 2017, que se atribuye al Consejero de Seguridad Nacional, el teniente general H. R. Mc Master.
Como se ha mencionado, el principal destinario del documento es el Congreso norteamericano, pero también lo son otras agencias gubernamentales que deberán ceñirse a esta “gran estrategia” para producir sus propios Informes: como la Estrategia Nacional para la Seguridad Interna (del Homeland Security), la Estrategia para el Combate del Terrorismo o la Estrategia para el Combate de las Armas de Destrucción Masiva. Todas ellas deben ajustarse a las grandes directrices definidas por la ESN.
Por otro lado, y no menos importante para los contenidos del manifiesto, son los que podríamos llamar destinatarios indirectos del documento, donde se incluye a los gobiernos de países aliados y amigos, como las naciones rivales.
Respecto a los contenidos mismos del texto, por norma estos deben aborda dos grandes objetivos: a) delinear los intereses de los EE.UU., y b) analizar las amenazas y objetivos que el país tiene en el mundo. La Ley de 1986 señala que las ESN deben incluir: 1) Los intereses y objetivos que tiene la Unión, 2) la descripción de la política exterior y de las capacidades de la Defensa para implementar la estrategia, 3) Las propuestas específicas en el corto y mediano plazo para cumplir los objetivos del primer punto, 4) la adaptación de las capacidades para cumplir la estrategia, y 5) otro tipo de información que sirva al Congreso para el mejor conocimiento de la estrategia.
Históricamente no todos las ESN emitidas contemplan las características que indica la Ley de 1986, incluso algunas son consideradas por especialistas de los propios Estados Unidos como textos que no reúnen las características de una estrategia específica para la seguridad nacional del país.
Como es obvio, el mayor impacto de las Estrategias se da en el ámbito de la política exterior y de la política de defensa, en especial respecto al gasto y a la política de adquisiciones; teniendo una influencia decisiva en las políticas del Departamento de Defensa, el Pentágono, hoy Departamento de Guerra.
Respecto a los ejes temáticos enfatizados varían de administración en administración; algunas dan prioridad al poder militar, otras a las medidas políticas o diplomáticas; otras expresan el aislacionismo o el expansionismo norteamericano. Asimismo, el perfil partidario del gobierno, demócrata o republicano, no resulta decisivo en relación a las características de la Estrategia. Incluso se puede postular que un mismo presidente puede poner los acentos en diversos aspectos, según la coyuntura estratégica global. Ejemplifica la anterior afirmación la comparación entre el Informe de la primera administración Trump (2017 a 2021) y el comentado, como veremos en la segunda parte de este artículo.
Finalmente, poco tiempo después de divulgada la ESN, la burocracia norteamericana tiene por costumbre la publicación de los restantes documentos vinculados a la Seguridad Nacional, en especial la Estrategia de Defensa Nacional. Con el tiempo, la importancia del documento de la ESN se ha incrementado, en particular después de los ataques terroristas de septiembre del 2001.
